Epidemia „prezydenckiej demokracji”


Tekst Jarosława Ładosza z 1993 roku był głosem w dyskusji zainicjowanej przez powołaną w kwietniu 1992 roku komisję konstytucyjną pod przewodnictwem Waleriana Piotrowskiego. Autor, nie stroniąc od polemik, krytyki „realnego socjalizmu”, stalinizmu, marksizmu-leninizmu, analizuje aktualne problemy demokracji parlamentarnej, trójpodziału władz i samorządu terytorialnego w szerokiej perspektywie teoretycznej. Ważny jest także polityczny kontekst historyczny czasów prezydentury Lecha Wałęsy pod rządami Małej Konstytucji. – Przyp. red.

„Jeżeli konstytucja nadaje […] prezydentowi władzą faktyczną, to Zgromadzeniu Narodowemu usiłuje zapewnić siłę moralną. Pomijając już to, że nie można za pomocą artykułów ustawy stworzyć siły moralnej, konstytucja raz jeszcze przekreśla tu siebie samą, ponieważ każe wszystkim Francuzom wybierać prezydenta w drodze bezpośredniego głosowania. Głosy Francji rozpraszają się na 750 członków Zgromadzenia Narodowego, tu natomiast skupiają się na jednej osobie. Każdy przedstawiciel ludu reprezentuje tylko tę lub ową partię, to lub owo miasto, ten lub ów przyczółek mostowy albo też nic innego, jak konieczność wybrania jednego z 750 posłów, bez bliższego przyjrzenia się zarówno sprawie, jak osobie – prezydent zaś jest wybrańcem narodu, a akt jego wyboru jest poważnym atutem, który suwerenny naród rzuca na stół raz na cztery lata. Wybrane Zgromadzenie Narodowe pozostaje w metafizycznym stosunku do narodu, ale wybrany prezydent – w stosunku osobistym. Zgromadzenie Narodowe reprezentuje wprawdzie w osobach poszczególnych przedstawicieli różnorodne aspekty ducha narodowego, ale w prezydencie duch ten znajduje swe ucieleśnienie. Prezydent ma w stosunku do Zgromadzenia niejako prawa boskie, jest władcą z łaski ludu”.

(Karol Marks, Osiemnasty brumaire’a Ludwika Bonaparte, [w:] K. Marks, F. Engels, Dzieła, MED, t. 8, Warszawa 1964, s. 140).

 

Демократы – бюрократы,

Не зевай, лови момент!

Скоро в каждом сельсовете

Будет избран президент.

Diemokraty – biurokraty

Nie ziewaj, łowi momient

Skoro w każdom sielsowietie

Budiet izbran priezident

(Czastuszki, Moskwa 1992)

W ustroju politycznym wszystkich byłych krajów „realnego socjalizmu” szerzy się epidemia ustanawiania prezydentów powoływanych w wyborach powszechnych, niezawisłych od parlamentów, uzyskujących szerokie kompetencje w zakresie władzy wykonawczej i ustawodawczej, formowania rządów, kierowania ich działaniami, stanowienia prawa dekretami z mocą ustawy.

Różnorodne są drogi szerzenia się tej epidemii w różnych krajach, lecz ostatecznie prowadzą do wyników podobnych. Dokonuje się to w spektakularnych bojach z parlamentami, w konfliktach między parlamentami a władzą prezydencką (jak w Rosji), wśród przejawów arogancji prezydentów w stosunku do parlamentów, ale, bywa, i „kameralnie”. Ostatecznie jednak to prezydenci są w ofensywie, parlamenty ustępują i uchwalają własne samoograniczenie lub tolerują je faktycznie, dając dowody niemocy wprowadzanej w czyn. Tu dokonuje się to w drodze legalnych zmian konstytucji przeprowadzanych przez parlamenty wyłonione z pluralistycznych wyborów powszechnych, tam – w drodze puczu, zbrojnych zamachów stanu, oktrojowania nowego ustroju ex post dopiero legalizowanego. Znamienne, że ewolucję w kierunku ustanawiania instytucji „silnego prezydenta” zapoczątkowały pod koniec „realnego socjalizmu” partie komunistyczne, a zwłaszcza ich „reformatorskie” skrzydła1.

Walcząc z reżimem „realnego socjalizmu” opozycja „demokratyczna” opowiadała się za parlamentarną demokracją z przedstawicielskimi władzami centralnymi i lokalnymi, wyłanianymi w wyborach wolnych, wielopartyjnych i pluralistycznych. Z nieufnością, jeśli nie z wrogością odnosiła się do instytucji „władnych” prezydentów2. Teraz odwrotnie: głosi wyższość „prezydenckiej demokracji”, „silnego prezydenta”, występuje przeciw nadmiernej władzy parlamentów.

Najostrzej czyni to prawica. Ogłasza, iż „nadmierna” władza parlamentów jest diabelskim wymysłem komunistów, reliktem komunistycznych konstytucji, a „silny prezydent” – najpełniejszą gwarancją prawdziwej demokracji3. I oczywiście sami prezydenci z łaski narodu domagają się rozszerzenia i konstytucyjnego usankcjonowania wciąż za małych dla nich uprawnień. Zgryźliwe, ironiczne charakterystyki prezydentury o boskich prawach, zawarte w przytoczonym na wstępie tekście Marksa, występują jako bojowe hasła traktowane na serio w propagandowych wystąpieniach prawicowych polityków.

Lecz również lewicowe partie, nawet broniąc uprawnień parlamentu, czynią to niezwykle „oględnie”, ustępując mitom o współczesności „prezydenckiej demokracji”, nie kwestionują urzędu prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych, nie śmią wystąpić otwarcie ze sztandarem demokracji parlamentarnej4.

O wyższości „demokracji prezydenckiej” nad „demokracją parlamentarną” przekonywali nas eminentni przedstawiciele nauk prawnych, politologii, socjologii, dostarczając w wywiadach prasowych i telewizyjnych wsparcia „silnej prezydenturze” jako gwarancji i wymogowi współczesnej demokracji. Powstaje wrażenie, że to nauka ostatecznie i bezwzględnie dowiodła tej wyższości. Tym bardziej że nie pojawiają się naukowe opracowania kwestionujące tę tezę. Toteż ideologiczne argumenty za umocnieniem władzy prezydenckiej i ograniczeniem władzy parlamentów wydają się oparte na osiągnięciach nauki niezależnych od światopoglądu i politycznych przekonań uczonych.

Spróbujmy więc skonfrontować z faktami zasadność prawniczych i ideologicznych argumentów za ową wyższością i zbadać ich naukową wartość, rozpatrzyć, czy rzeczywiście historyczną prawidłowością jest ewoluowanie demokracji ku prezydenckiemu systemowi, czy rzeczywiście jest on niezbędny dla skutecznego przeprowadzenia „reformy” ustrojowej przez demokratyczne państwo prawa.

I. Ideologiczno-prawnicze argumenty za „silnym prezydentem”, a tradycja myśli demokratycznej

Ustanowienie urzędu prezydenta o szerokich kompetencjach władczych, wspartych autorytetem nadanym przez obsadzanie go w wyborach powszechnych, dokonywane jest w imię przywrócenia prawdziwej demokracji, zagwarantowania jej sprawności w przeprowadzeniu „reformy”. Uzasadniane jest to potrzebą silnego państwa, silnej władzy wykonawczej. Prezentowane jest jako niezbędny atrybut przywrócenia trójpodziału władz – podstawy demokracji, zapory dla wszelkiego autorytaryzmu i totalitaryzmu. Komuniści w „realnym socjalizmie”, w konstytucjach przez nich oktrojowanych mieli znosić ten podział, naruszać go proklamując nadrzędność parlamentu i likwidując instytucję prezydenta, a teoretycy marksizmu kwestionowali demokratyczny charakter tego podziału władz. Takie jest ideologiczne uzasadnienie dla silnej prezydentury.

Falsyfikacja istoty trójpodziału władz

Istotą zasady trójpodziału władzy państwowej jest funkcjonalne wyodrębnienie w jej ramach członów, całościowych struktur o jakościowo odmiennej kompetencji w realizowaniu zadań państwa. Każdy z tych członów dysponuje wyłącznością w wykonywaniu funkcji należących do jego kompetencji, monopolem w ich zakresie, samodzielnością w ich wypełnianiu. Zasada trójpodziału nie głosi rozpadu jednolitej władzy państwowej. Trzy władze pozostają w jasno określonych stosunkach i w określonych granicach są wzajemnie niezawisłe, a jednocześnie zespolone więzami wzajemnej kontroli o obligatoryjnym charakterze.

Władza ustawodawcza ma monopol w zakresie stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Władza wykonawcza – monopol w zakresie organizacji środków bieżącej jego realizacji, wcielania w życie. Władza sądownicza – orzekania o zgodności z prawem działań poszczególnych obywateli, instytucji społecznych i działań administracji w stosunku do nich. Władza wykonawcza i sądownicza uzależnione są od ustawodawczej za pośrednictwem stanowionego przez tę ostatnią prawa. Władza ustawodawcza dysponuje wyraźnie określonymi środkami kontroli jego respektowania – odmiennymi przez wykonawczą, innymi – przez sądowniczą. Nie jest władna dyktować władzy wykonawczej konkretnych jej decyzji, anulować ich czy zmieniać. Wpływa na charakter tych decyzji przez zmienianie prawa, przez kontrolę polityki rządu i, ostatecznie, jego odwoływanie i powoływanie nowego. Nie jest władna anulować konkretnych orzeczeń władzy sądowniczej, a tym bardziej ich dyktować, ingerować w ich podejmowanie. Jest władna kontrolować je politycznie, analizować orzecznictwo i podejmować środki ustawodawcze wymuszające kierunki tego orzecznictwa. Władza wykonawcza obowiązana jest egzekwować orzeczenia władzy sądowniczej, ale nie może ich dyktować czy modyfikować. Oto, w skrócie, charakter wzajemnego powiązania tych władz, ich wzajemnej kontroli i zarazem zakresu ich niezależności.

Zasada trójpodziału władz została przeciwstawiona przez nowożytną myśl polityczno-prawną panującej w feudalizmie zasadzie instytucjonalnego łączenia tych władczych funkcji państwa; monarcha był w jednej osobie prawodawcą, egzekutorem i sędzią w królestwie nad swymi lennikami, pan na włościach – nad swymi poddanymi. U Monteskiusza, którego tradycja uznała za pierwszego promotora zasady trójpodziału, jej realizacją miała być monarchia z królem sprawującym władzę wykonawczą – rządy, parlamentem stanowiącym prawa, wyłanianym przez ogół obywateli, oraz ze sprawującymi sądy trybunałami powołanymi przez obywateli w odrębnych wyborach na określoną kadencję5.

Zespolenie owej zasady z proklamowaną przez Oświecenie zasadą suwerenności ludu-narodu przyniosło uznanie zależności każdej z owych władz od narodu właśnie, wyłanianie każdej przez naród w republice demokratycznej. Szczegóły owej zależności każdej władzy od narodu są różne, z różnymi tradycjami. Ale zależność niekwestionowana. W Anglii niezależny od narodu król pozbawiony został władczych atrybutów, pozostała mu funkcja odczytywania exposé powołanego przez parlament szefa rządu i symboliczne jego mianowanie.

„System prezydencki” wprowadzany w nowych konstytucjach i ustawodawstwie dawnych krajów socjalistycznych koliduje coraz głębiej z demokratyczną tradycją trójpodziału, na którego restytucję powołują się ich projektodawcy. Prezydentowi przyznaje się prawo do merytorycznego ingerowania w proces ustawodawczy – wydawania dekretów z mocą ustawy, wetowania ustaw przez parlament uchwalanych. Nadaje prezydentowi szerokie kompetencje w zakresie kontrolowania rządu, powoływania rządu i ministrów – ponad parlamentem, czyni zeń jeśli nie zwierzchnika rządu, to wtórnika rządu, drugą władzę wykonawczą, i to o mocniejszej niż rząd pozycji, bowiem jest on powoływany w wyborach powszechnych, a nie przez parlament i nie jest przed nim odpowiedzialny. Nadaje mu się uprawnienia do powoływania sędziów i tą drogą ingerowania w działania sądownictwa.

Także dla rządu przewiduje się w tych konstytucjach prawo wydawania dekretów z mocą ustawy, przy czym znów prezydent zamiast parlamentu ma moc ich zatwierdzania lub odrzucania. To naruszanie trójpodziału otrzymuje w literaturze prawniczej zmyślną nazwę „ustawodawstwa delegowanego”.

W ten sposób w imię trójpodziału otrzymujemy faktycznie czwórpodział władzy. Czwarta władza – prezydencka – łączy elementy trzech władz, ogranicza ich kompetencje, a jest rzeczywiście od nich wszystkich niezależna. W sumie władza wykonawcza uniezależnia się od przedstawicielskiej i jako prezydencka i jako rząd.

W uchwalonej w Polsce przez Sejm w 1992 roku Ustawie konstytucyjnej w pierwszym artykule proklamuje się twardo trójpodział władz: „Organami państwa w zakresie władzy ustawodawczej są Sejm i Senat…, władzy wykonawczej – Prezydent … i Rada Ministrów, w zakresie wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe sądy”. Ale szczegółowe przepisy wielekroć naruszają trójpodział władz.

Prezydent ma prawo odmówić podpisania ustawy uchwalonej przez Sejm. Wprawdzie Sejm większością 2/3 głosów może ją uchwalić powtórnie, jednakże i wówczas prezydent może ustawę definitywnie odrzucić, jeśli uzyska orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, iż koliduje ona z Konstytucją. Prezydent ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe ostatecznie bez Sejmu, tylko go o tym powiadamiając. Prezydent ingeruje w sądownictwo – powołuje sędziów, wprawdzie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa z podwójnej liczby proponowanych przez nią kandydatów, ale samodzielnie powołuje i odwołuje prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzyskuje liczne uprawnienia faktyczne, a nie symboliczne tylko, w zakresie kontroli rządu ponad parlamentem. Bez zgody Sejmu może zmieniać ministrów w rządzie przez Sejm powołanym, może też, gdy Sejm rządu nie powoła na sześć miesięcy powołać rząd prezydencki i rozwiązać Sejm, jeśli on nie uchwali temu rządowi wotum zaufania. W zakresie władzy wykonawczej powierzone jest prezydentowi, ponad rządem i kontrolą Sejmu, „ogólne kierownictwo” w dziedzinie stosunków zagranicznych (w tym mianowanie i odwoływanie ambasadorów) oraz w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa. „Ogólne kierownictwo”, a więc rządowe – tylko szczegółowe, według ogólnych koncepcji prezydenta, które nie podlegają sejmowej kontroli. Prezydent Wałęsa nie traktuje tych uprawnień symbolicznie. Domaga się wciąż ich rozszerzenia; ostatnio – podporządkowania mu Urzędu Ochrony Państwa i Prokuratury Generalnej.

W Rosji „silne rządy” realizuje prezydent Jelcyn: wydając w nieustającym jawnym konflikcie z wybranym w wolnych wyborach parlamentem dekrety, powołując bez oglądania się na parlament rząd i ministrów, wysiedlając przewodniczącego Trybunału Konstytucyjnego z jego siedziby, delegalizując partię komunistyczną, zakazując działania politycznych i społecznych organizacji i konfiskując ich majątek, grożąc przez swoich ministrów zamykaniem opozycyjnych gazet, rozsyłając po kraju swych pełnomocników – namiestników rządowych itd. Jelcyn nie tylko bezceremonialnie łamie Konstytucję, lecz kwestionuje prawo parlamentu do przygotowywania i uchwalenia nowej, forsuje swój projekt i zwołuje dla jej uchwalenia ponad parlamentem „naradę konstytucyjną” o ustalonym samowolnie składzie. Wszystko to dzieje się w imię demokracji, w walce z „konserwatyzmem” wybranego w wolnych wyborach Zjazdu Deputowanych Ludowych. Na koniec bezprawnym dekretem Jelcyn rozwiązuje parlament, dokonuje zamachu stanu, tłumi zbrojnie słaby opór obrońców parlamentu i ogłasza, że obejmuje sam całą władzę ustawodawczą i wykonawczą.

W prawniczo-naukowej argumentacji, jak i w politycznej propagandzie za „silnym prezydentem”, po deklaracji o konieczności restytucji zasady trójpodziału władz jako kamienia węgielnego demokracji, podstawia się notorycznie i niepostrzeżenie na miejsce tego podziału zasadę „równoważenia władz”, wysuwa się konieczność ich właściwego „wyważenia”. W swych konstytucjach „komuniści” mieli źle wyważać władze i naruszać ich równowagę przez proklamowanie nadrzędności parlamentu w systemie władzy państwowej.

W Polsce, w kampanii o kształt Małej Konstytucji nadawano wielkie znaczenie eliminacji z jej tekstu wartościujących przymiotników „najwyższa” czy „nadrzędna” przy charakteryzowaniu pozycji Sejmu i tryumfalnie – dla podkreślenia „równowagi” – w art. 1. zostały wyeliminowane.

Takie postawienie sprawy jest nadużyciem. Trójpodział władz, to przecież jakościowe rozdzielenie ich kompetencji, a nie kwestia określania ich znaczenia w całości państwowego organizmu. Rozprawianie o „równoważeniu” władz przenosi nas na inną płaszczyznę. To tak, jakby fizjolog poszukiwał „zrównoważenia” roli mózgu i przewodu pokarmowego w organizmie człowieka przez przekazanie żołądkowi części myślenia odebranej mózgowi, a mózgowi części trawienia odjętej żołądkowi. Ale to narusza podział funkcji, a nie umacnia go i doskonali. Sensowne jest poszukiwanie wzmocnienia funkcjonowania żołądka przez rozwijanie w mózgu wiedzy o racjonalnym żywieniu i podtrzymywanie sprawności myślenia przez mózg w wyniku optymalizacji funkcji żołądka przez racjonalne odżywianie – przy pełnym respektowaniu „suwerenności” i „kompetencji” każdego.

Cała frazeologia o „wyważaniu” i usuwaniu „przymiotników” właśnie przy parlamencie jest w istocie obłudą. Pod pozorem „równowagi” usprawiedliwia się bowiem naruszanie ustawodawczego monopolu parlamentu, wzmocnienie pozycji władzy wykonawczej przez dołożenie jej ustawodawczych kompetencji, prawne sankcjonowanie nacisków na orzecznictwo sądów przez regulowanie ich personalnego składu. A więc właśnie sankcjonuje naruszanie trójpodziału. Władza parlamentarna jest najwyższa w demokracji jako władza przedstawicielska. Jako taka wyraża bezpośrednio suwerenność ludu-narodu. Stanowi prawo, którym kierować się muszą pozostałe władze i je kontroluje, czy to czynią.

Obłudą jest wreszcie również ogłaszanie czwartej władzy – prezydenckiej, jako apolitycznego, ponadpartyjnego arbitra między trzema władzami, jako gwaranta apolityczności wojska, policji i dyplomacji; są pomysły, by zakazać prezydentowi członkostwa w jakiejkolwiek partii w toku pełnienia funkcji. Ma reprezentować nie tę czy inną partię, lecz cały wielopartyjny naród, który powołał go w bezpośrednich wyborach; jakby przez ten akt zmienić się miała i mogła osobowość wybrańca, jego poglądy i powiązania polityczne! W amerykańskiej czy francuskiej demokracji prezydenckiej nikomu nie przyjdzie to do głowy. Wszak w praktyce Wałęsa wciąż zapowiadał tworzenie własnej prezydenckiej partii politycznej, co zresztą zrealizował powołując na wzór Piłsudskiego BBWR. Wałęsa wykrętnie odżegnuje się, że to nie on nim dowodzi i kieruje! Jednak wzór „apolitycznego” i idealizowanego, jako demokraty, Piłsudskiego z jego bezpartyjną partią jest, delikatnie mówiąc, niezachęcający. Przecież to on zamykał w obozie koncentracyjnym posłów opozycji, a prezydent w oktrojowanej przez tę partię konstytucji z 1935 roku odpowiadać miał nie przed narodem, lecz przed Bogiem i Historią. Również Jelcyn po jesiennym zamachu stanu powołuje swoją własną partię polityczną na wybory według ordynacji, którą sam dekretuje.

Trójpodział władz, a konstytucje „stalinowskie” i teoretyczne poglądy marksizmu na demokrację

Uznanie nadrzędności parlamentu za wymysł „komuny” i głoszenie, że „stalinowskie” konstytucje odrzucały trójpodział władz, jest wyrazem albo ignorancji, albo zakłamania. Wychodzi na to, że konstytucje Anglii, RFN, Szwajcarii czy Włoch, które uznają parlamenty za władzę najwyższą (i wszystkie konstytucje, które przewidują „parlamentarno-gabinetowy” typ ustroju politycznego), to wymysł komunistów i marksistów! Głoszenie zaś, że ustanowienie „silnej” (w stosunku do parlamentu) władzy wykonawczej prezydentów i rządu, to akt oczyszczenia się z „komuszej” praktyki, jest wręcz tragikomiczne i jawnie sprzeczne z jednoczesnym nieustannym demaskowaniem ustroju politycznego w realnym socjalizmie jako totalitaryzmu. Stalin jawi się jako osobnik, który zwalczał „silną” władzę wykonawczą!!!

Uchwalona w 1936 roku stalinowska konstytucja ZSRR (na której wzorowały się później konstytucje wszystkich krajów realnego socjalizmu), gdy idzie o jej literę, sankcjonuje niemal w czystej postaci zasadę trójpodziału władz. W czystszej niż konstytucje wielkich demokracji Zachodu, które obarczone są różnymi skazami wyrosłymi z obciążeń feudalnych i monarchicznych tradycji przeszłości. Zrozumiałe jest, że rzetelność powyższej oceny wydaje się dziś mało wiarygodna. Psychologicznie zrozumiała jest kontaminacja oceny litery owej konstytucji z praktyką łamania na niesłychaną skalę jej zapisów. Jest ona faktycznie – wiemy to dziś – dokumentem zakłamania. Tak oceniała projekt owej konstytucji dominująca część zagranicznej oficjalnej opinii po jego opublikowaniu: że jej piękna treść jest obłudą, z czym Stalin rozprawiał się w referacie O projekcie Konstytucji Związku SRR6, prezentując ZSRR jako raj na ziemi. Paradoks historii polegał wszak na tym, że owa konstytucja wprowadzona została i funkcjonowała w najbardziej ponurym i zbrodniczym okresie stalinowskiego despotyzmu; w okresie, w którym rady – od najwyższej poczynając – stały się faktycznie dekoracją (a i później, we wszystkich krajach socjalistycznych, parlamenty były wciąż atrapą mimo wielokrotnie po śmierci Stalina podejmowanych prób restytucji ich konstytucyjnej roli); w okresie masowych represji pozasądowych przeprowadzanych przez pozakonstytucyjne organy bezpieczeństwa; w okresie pozbawienia milionów chłopów dowodów osobistych, możliwości wyboru miejsca pracy, zamieszkania i swobody poruszania się po kraju; w okresie notorycznego i antykonstytucyjnego wydawania rozporządzeń Biura Politycznego samego czy Biura Politycznego i rządu, mających moc ustaw; w okresie totalitarnej władzy wykonawczej i jawnych rządów „nomenklatury” itd.

Świadczy to dobitnie o tym, że naiwnością jest przypisywanie zapisom konstytucji decydującej roli w faktycznym kształtowaniu politycznej praktyki. Elementarzem naukowo zasadnego podejścia jest konfrontowanie ze sobą formuł prawnych w danym państwie i w różnych państwach i okresach w ich dosłowności – z jednej strony, oraz osobno praktyki respektowania prawa – z drugiej strony. Po tym elementarnym zabiegu dopiero trzeba sięgać do odsłonięcia realnych społeczno-historycznych przyczyn rozchodzenia się tam zgodności praktyki z prawem, tu – okoliczności realizowania czy łamania prawa. Natomiast proste potępianie i dezawuowanie prawa na podstawie stwierdzenia, że praktyka je łamała, nie ma sensu.

W naukowej literaturze prawniczej spotkać można pozycje, w których przyznaje się, że w konstytucjach krajów socjalistycznych było wiele słusznych i demokratycznych zapisów, jednakże nosiły one ogólnikowy, niewystarczająco precyzyjny charakter, były blankietowe, bo brakowało w nich dokładnego wyszczególnienia gwarancji ich realizacji, co miało sprzyjać notorycznemu łamaniu prawa. Jest to niewątpliwie krytyka rzetelna i obiektywna, a nie koniunkturalna czy obłudna. Niemniej ta argumentacja jest generalnie wątpliwa, choć wysuwane propozycje konkretnej naprawy bywają w świetle smutnych doświadczeń, warte uwagi. Przecież bodajże najbardziej „blankietowe” są zapisy konstytucji USA czy Anglii, nieporównanie bardziej niż konstytucji stalinowskich. A jednocześnie nie wszystkie konstytucje „stalinowskie” były jednakowe. Ostatnia konstytucja NRD precyzowała szczegóły trójpodziału władz, prawa obywatelskie i tak dalej znacznie bardziej precyzyjnie niż konstytucja ZSRR. Bardziej zasadne byłoby zarzucanie konstytucji ZSRR nadmiernej szczegółowości: przecież to było państwo federacyjne i szczegóły powinny różnorodnie konkretyzować konstytucje republik związkowych. W USA „blankietowość” konstytucji jest przecież, w świetle szerokiego zakresu ustawodawstwa stanowego, usprawiedliwiona i funkcjonalna. Toteż argumentacja „z tej beczki” ma ograniczoną wartość, zwłaszcza gdy jest prowadzona poza konkretno-historycznym kontekstem, w imię powszechnych a współczesnych „zasad konstytucjonalizmu”.

Z rzeczywistym, wyraźnym i programowym odrzuceniem zasady trójpodziału władzy państwowej mieliśmy do czynienia jedynie w początkach władzy radzieckiej: w pierwszej konstytucji RSFRR z lipca 1918 roku (umownie można ją nazwać leninowską), w pierwszej konstytucji ZSRR ze stycznia 1924 roku oraz w konstytucjach republik radzieckich opartych na zasadach tej ostatniej.

W strukturze władzy państwowej ustanawianej przez te konstytucje oddzielenie kompetencji ustawodawczej i wykonawczej jej organów było programowo zatarte, choć, oczywiście, nie do końca wytrzebione. Na zjazdach rad wyraźnie dominowały zadania ustawodawcze, w rządzie – Radzie Komisarzy Ludowych – akcent spoczywał na wykonawstwie, w Centralnym Komitecie Wykonawczym Rad i jego prezydium proporcje owych zadań kształtowały się „pośrodku”.

Wykazując, że w „stalinowskich” konstytucjach państw socjalistycznych zapisy dotyczące podstawowej struktury politycznego ustroju respektowały konsekwentnie trójpodział władz w zgodzie z najlepszą, wiekową tradycją parlamentarnej demokracji, ani nam w głowie optować za literalnym ich przeniesieniem do nowych konstytucji po upadku realnego socjalizmu, za wzorowaniem się na ich stylistyce i układzie. Byłym krajom socjalistycznym potrzeba całkowicie nowych demokratycznych konstytucji, gwarantujących wielopartyjność, wolności i prawa obywatelskie – polityczne i socjalne, demokratyczny samorząd terytorialny, nowe stosunki własnościowe itd. Chodzi tylko o to, by zagrodzić drogę wykorzystywaniu opacznych i gołosłownych mitów o treści zapisów „stalinowskich” konstytucji jako pretekstu do ataków na parlamentaryzm jako zatruty owoc totalitaryzmu, do usprawiedliwiania nowych ograniczeń demokratyzmu. Nie w tych bowiem konkretnych zapisach, lecz w innych przepisach prawa, a przede wszystkim w politycznej praktyce, która je łamała, tkwiły faktyczne przyczyny autorytaryzmu.

Osobnego rozważenia wymaga kwestia stosunku teorii marksistowskiej do demokracji parlamentarnej i trójpodziału władz. Ograniczymy się do kilku tylko uwag w tej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że stalinowski urzędowy „marksizm-leninizm” uzasadniał kolejne modyfikacje konstytucji krajów socjalistycznych jako oparte na ostatnim słowie nauki i że dostarczał – przez przewrotne interpretowanie „ducha” ich zapisów – usprawiedliwień dla praktyki sprzeniewierzania się ich treści. Że uzasadniał w szczególności autorytaryzm, odrzucanie wielopartyjności, dyktaturę partyjnej nomenklatury – prawdziwej superwładzy nad organami państwa.

Jednakże przypisywanie za to odpowiedzialności Marksowi i Engelsowi, to powtarzanie w dobrej czy złej wierze zabiegów na ich tekstach notorycznie wyćwiczonych właśnie w tym urzędowym „marksizmie-leninizmie”. Klasycy konsekwentnie bronili parlamentarnej demokracji, krytykowali jej naruszenia, nie kwestionowali nigdy generalnie trójpodziału władz. Engels pisał w 1892 roku: „Od czterdziestu lat Marks i ja powtarzaliśmy aż do znudzenia, że republika demokratyczna jest dla nas jedyną formą polityczną, w której walka klasy robotniczej z klasą kapitalistów może z początku osiągnąć charakter powszechności, a następnie zakończyć się ostatecznym zwycięstwem proletariatu”7. Domagał się od niemieckiej partii zawarcia w jej programie postulatu „skoncentrowania całej władzy politycznej w ręku przedstawicielstwa ludowego” nie tylko jako postulatu doraźnego, bowiem głosił, iż adekwatną formą („specyficznym kształtem”) socjalistycznej demokracji – „dyktatury proletariatu” – jest „republika demokratyczna”8.

„Przedstawicielstwo ludowe” w tej republice miało być niewątpliwie wielopartyjne, pluralistyczne, bez monopolu partii komunistycznej ani faktycznego, ani – tym bardziej – zawarowanego w konstytucji. Manifest partii komunistycznej stał na gruncie wielości partii robotniczych, bez przywileju dla komunistów. Wielopartyjna była Komuna Paryska. A jeśli Lenin winien jest przeciwstawieniu parlamentaryzmowi republiki rad, programowemu zakwestionowaniu zasady trójpodziału władz, to i on nigdy nie podnosił monopartyjności do godności zasady socjalistycznej demokracji w ogóle, a tym bardziej – jej konstytucyjnej zasady. Rady były u zarania pluralistyczne, a ograniczenia praw wyborczych traktowane jako przejściowe, doraźne, podobnie jak sprawowanie przez partię komunistyczną dyktatury było spowodowane okolicznościami krwawej wojny domowej i zmasowanej interwencji wojennej z zewnątrz.

Trójpodział władzy a samorząd terytorialny

Dotąd rozpatrywaliśmy problemy parlamentaryzmu i trójpodziału władzy państwowej w skali generalnej, z akcentem na strukturę polityczną na szczeblu centralnym. Mają one wszakże w demokratycznej tradycji inny jeszcze, ważny aspekt: podziału kompetencji między władze centralne i władze terenowe oraz sposobu powoływania i podziału władz wewnątrz samej terenowej władzy państwowej. Prymitywny propagandowy jazgot o zgnębieniu przez komunizm i marksizm samorządności lokalnej maskuje wprowadzanie prawa i politycznych działań, które jeszcze bardziej ograniczają tę samorządność, krępują jej instytucje, poddają terenową władzę dyktatowi centralnej władzy wykonawczej. Jest to – uczenie i nieuczenie – prezentowane jako realizacja wymogów nowoczesnej i zracjonalizowanej demokracji.

Marks, Engels, Lenin, radykalna demokracja XIX i XX wieku – opowiadali się konsekwentnie za koncepcją centralizmu demokratycznego. Wbrew powszechnemu dziś przekonaniu nie była ona ich wynalazkiem. Koncepcję centralizmu demokratycznego przejęli oni od oświeceniowych myślicieli radykalnej demokracji XVIII i XIX wieku i z doświadczeń rewolucji francuskiej, która ją wcielała w życie. Demokratyczny centralizm został przeciwstawiony antydemokratycznemu feudalnemu federalizmowi prowincji i włości – sobiepaństwu władzy lokalnej oraz antydemokratycznemu centralizmowi biurokratycznemu – sobiepaństwu centralnej władzy, jej urzędników w stosunku do społeczności lokalnych i obywateli, okrawaniu ich samorządnych władz. Demokratyczny centralizm polegał na zagwarantowaniu jednolitości władzy państwowej i jednolitego prawa na całym terytorium państwa, w połączeniu z samorządnością lokalną, z demokratycznym wyłanianiem władz lokalnych i powoływaniem ich funkcjonariuszy przez terytorialne społeczności wszystkich szczebli. Wykluczał nasadzanie lokalnym społecznościom urzędników mianowanych przez centralne władze. Demokratyczny centralizm wymagał od lokalnych władz działania w ramach ogólnokrajowego prawa zarówno w zakresie stanowienia lokalnych przepisów prawnych, jak i podejmowania decyzji wykonawczych. Lokalne władze przedstawicielskie powinny być wyłaniane w wyborach powszechnych, lokalne wykonawcze – powoływane i kontrolowane przez lokalne organy przedstawicielskie. Sędziowie lokalnych sądów powinni być wyłaniani w wyborach powszechnych czy, co najmniej, powoływani przez przedstawicielski organ lokalny.

Tutaj historia się powtarza. Literalne zapisy konstytucji ZSRR (i „stalinowskich” konstytucji krajów realnego socjalizmu, które ją powielały) ucieleśniały niemal wzorowo koncepcję takiego demokratycznego centralizmu z lokalnym trójpodziałem na wszystkich szczeblach terytorialnych samorządów9. Lokalny samorząd uznany był za jedyną władzę państwową w terenie, co gwarantowała zresztą już od góry do dołu leninowska struktura rad. Skazy tej konstrukcji były pozornie niewielkie, choć brzemienne w skutki. Demokratyczny centralizm stalinowskiej konstytucji naruszało usankcjonowanie w niej sławetnej zasady „podwójnego podporządkowania” (art. 101 w konstytucji stalinowskiej) każdej z władz lokalnych – władzy wyższego szczebla, a zwłaszcza lokalnych władz wykonawczych zarówno wykonawczej władzy wyższego szczebla, jak i lokalnej przedstawicielskiej władzy „uchwałodawczej”. Naruszało centralizm demokratyczny uprawnienie władzy wykonawczej wyższego szczebla do uchylania uchwał i zarządzeń władzy wykonawczej i „uchwałodawczej” niższego szczebla bez procedury sądowej, bez możliwości odwołania się do władzy ustawodawczej czy sądowniczej wyższego szczebla.

Najgorsza jednak była i w tej dziedzinie praktyka notorycznego łamania samorządności lokalnej, krępowania jej samodzielności w sprawach lokalnych drobiazgowymi przepisami ustaw, zarządzeń centralnych (ze sławetnym „prawem powielaczowym”) oraz stosowanie partyjnej i rządowej centralnej „nomenklatury”, która oznaczała faktycznie nominowanie władz lokalnych przez centralne władze, zaprowadzała skrajny wręcz centralizm biurokratyczny.

Powtarzał się też paradoks, że łagodzenie rozziewu między konstytucyjnymi uprawnieniami terenowej władzy a praktyką biurokratycznego centralizmu dokonywało się po śmierci Stalina przez korekty konstytucji, które w imię umocnienia państwa sankcjonowały centralizm biurokratyczny, nazywając to racjonalizacją, unowocześnieniem centralizmu demokratycznego. W Polsce za Gierka w latach 70. „zreformowano” system rad narodowych wprowadzając wojewodów mianowanych przez rząd, naczelników gmin mianowanych przez wojewodów, którym podporządkowano urzędy wojewódzkie, miejskie i gminne jako lokalne władze wykonawcze, a poza tym miały one służyć jako organy wykonawcze przedstawicielskim radom narodowym pozbawionym własnego organu wykonawczego. To skrajne ubezwłasnowolnienie rad terenowych usłużni uczeni-prawnicy uzasadniali koniecznością oddzielenia samorządu od państwa. Na ironię rady narodowe dalej tytułowano terenowymi organami władzy państwowej.

Nie dziwota, że politycy i dziennikarze hurmem straszą dziś ludzi diabłem centralizmu demokratycznego – wymysłem „komuny” i marksizmu. Nawet uczeni ulegli gremialnie wierze w tego diabła.

„Demokraci” w byłych krajach realnego socjalizmu wszędzie zapowiadali odrodzenie samorządności terytorialnej. W Polsce ich sztandarowym hasłem było stworzenie „Samorządnej Rzeczypospolitej”. W Rosji mer Moskwy Gawriłł Popow gardłował za odrodzeniem terytorialnych rad wybranych w powszechnych wyborach. Lecz gdy przyszli do władzy, pierwszymi ustawami i zarządzeniami ograniczali i likwidowali samorząd terytorialny, powtarzając refren o zbawienności jego pełnego oddzielenia od państwa. A to oddzielenie polegało z reguły na nasadzaniu namiestników rządowych, zawężaniu kompetencji samorządów, czynieniu ich jeszcze bardziej bezwolnymi, bowiem pozbawianymi własnych środków finansowania. W Polsce ustawą samorządową zniesiono samorządy wojewódzkie, pozostawiając jedynie gminne. W Rosji ogranicza się kontrolę przedstawicielskiego organu samorządu nad jego władzą wykonawczą czyniąc ją jednoosobową i od tego organu niezawisłą (jak w czastuszce przytoczonej w motcie). Na dodatek Jelcyn swymi dekretami wprowadził władzę mianowanych namiestników rządowych w terytorialnych jednostkach. W naszej Małej Konstytucji przewiduje się dla samorządów wybory trójprzymiotnikowe, rezygnując z bezpośredniości i proporcjonalności.

* * *

Kampania ustanawiania „silnych prezydentów”, obłudnie prowadzona w imię demokratycznej zasady trójpodziału władz, pozostaje w jawnej z nią kolizji. Próby teoretyczno-prawniczych uzasadnień tej kampanii opacznie przedstawiają historię i treści stosunku do tej zasady zarówno praktyki konstytucyjnej krajów realnego socjalizmu, jak i teorii marksizmu. Nie są one żadnym teoretycznym osiągnięciem współczesnego konstytucjonalizmu w zakresie sprawnej i zracjonalizowanej demokracji.

II. Empiryczno-historyczne argumenty za wyższością prezydenckiej demokracji” nad parlamentarną

„Współczesny konstytucjonalizm” uznaje wyższość „prezydenckiej demokracji” nad parlamentarną za swoje odkrycie empirycznie potwierdzone, zdecydowanie zwłaszcza po II wojnie światowej, przez najnowszą historię. Abstrakcyjnie rzecz biorąc – twierdzą jego teoretycy – nie ma logicznych racji przyznania priorytetu jednemu z tych „modeli”. W obu może być zapewnione respektowanie wolności i praw obywatelskich, demokratycznych wolnych wyborów przy pluralizmie partii politycznych itp. Oba są przeciwieństwem totalitaryzmu. Jednakże doświadczenie i losy demokracji XX wieku mają wskazywać wyraźnie, iż „model” prezydencki, zapewniając szeroki zakres swobody kierowania państwem przez stabilną władzę wykonawczą, uwalniając ją od drobiazgowej kontroli parlamentu, pełniej gwarantuje siłę, sprawność, stabilność i autorytet państwa niż „model” parlamentarno-gabinetowy. Natomiast parlamentarne demokracje z dominującą pozycją władzy przedstawicielskiej sprzyjać mają bezsile państwa, narażać na niebezpieczeństwo jego autorytet i paraliżować je przez parlamentarne kłótnie. Ma to być szczególnie widoczne i wyraźnie empirycznie potwierdzone w tych państwach demokratycznych, które stoją przed zadaniem i koniecznością „przebudowy ustrojowej”, „reformy”.

Mają potwierdzać tę prawidłowość zwłaszcza losy demokracji odzyskanej we wszystkich byłych krajach socjalistycznych. Uznaje się, że ich skłócone parlamenty, wybrane w wolnych wyborach, odpowiedzialne są za paraliżowanie programu „reformy”, jako „konserwatywne”. Gwarantami demokracji i skutecznego przeprowadzania reform stają się więc wybrani w powszechnych wyborach prezydenci. Jako wybrańcy narodu są oni parlamentom co najmniej równi, ale skuteczniejsi. Są bardziej ostrożni we wnioskach uczeni prawnicy, politologowie, historycy, którzy nie prześlepiają niebezpieczeństw nadmiernej prezydenckiej władzy, rodzącej zakusy do ograniczania demokracji, przerastania w autorytaryzm. Dlatego optują za kompromisem obu „modeli”, za „trzecim modelem” – „prezydencjalnym”. Do ich opinii odwołują się parlamentarzyści lewicy, jednakże nie kwestionują zasadności powyższej argumentacji i racjonalności urzędu prezydenta z wyborów powszechnych.

Jaką naukową wartość przedstawia tego rodzaju argumentacja, takie dowodzenie wyższości „prezydenckiej demokracji”?

Uwagi metodologiczne

Jeśliby nawet uznać, że mamy do czynienia z uogólnieniem niewątpliwych i poprawnie zarejestrowanych faktów empiryczno-historycznych oraz ich przyczynowych związków, z odkryciem pewnej prawidłowości, to wartość dowodowa tego uogólnienia jest żadna. Po pierwsze, proste uogólnienie empiryczne ma problematyczną wartość dla udowodnienia prawidłowości, przyczynowego powiązania. Po drugie, co najważniejsze, zakłada się tutaj milcząco, najczęściej bez krytycznej refleksji, że to, co rzeczywiste i powtarzalne (prawidłowe), to konieczne i racjonalne. To co rzeczywiste – prezydenckie rządy, wynoszenie się egzekutywy nad legislatywę – ogłasza się za racjonalne w demokracji. Równie dobrze fakty rozprzestrzeniania się w krajach arabskich republik islamskich i ideologii islamskiego fundamentalizmu można by uznać za dowód wyższości i nowoczesności tego typu ustroju dla krajów wyznawców Mahometa. Darujmy sobie polemikę z taką trywialną parodią heglizmu.

Nie będziemy rozwijać tego metodologicznego wątku poprzestając na tych kilku uwagach. Nie warto, nie ma on dla nas istotnego znaczenia, bowiem same empiryczne przesłanki owych teorii, fakty, które służą za materiał do ich budowy są, delikatnie mówiąc, wątpliwe, ich interpretacja podciągana pod tezę, którą mają potwierdzać. Zwłaszcza w odniesieniu do krajów, które nie są i nie były socjalistyczne, a materiał empiryczny nie potwierdza dowodzonej prawidłowości.

Co oznacza „silne” i „sprawne” państwo?

Przed przejściem do sprawdzenia, czy przesłanki tezy o wyższości „prezydenckiej demokracji” mają empiryczne potwierdzenie, pożyteczne będzie zatrzymać się przez chwilę nad sensem kategorii „silnego” i „sprawnego” państwa.

Intuicyjnie takim jest państwo, którego władze nie napotykają na sprzeciw obywateli, w którym bez szemrania podporządkowują się oni stanowionemu przez władze prawu, decyzjom administracyjnym i orzeczeniom, czują respekt dla ich postanowień, w których władze – wszystkie – skutecznie i sprawnie, za przyzwoleniem obywateli, a jeszcze lepiej – przy ich czynnym poparciu na co dzień, realizują swoje funkcje.

Nie ma żadnych racji, by warunkiem koniecznym funkcjonowania takiego państwa była przewaga egzekutywy nad legislatywą i wymiarem sprawiedliwości. A czemu nie autorytet i harmonijne współdziałanie wszystkich trzech władz „silnych” i „sprawnych” w swoim zakresie? Taka sytuacja istnieje w wielu parlamentarnych demokracjach z prezydentem czy monarchą o czysto symbolicznych funkcjach. Że silne państwo wymaga silnej władzy wykonawczej – to banał. Jednak utożsamianie siły państwa z siłą tej tylko władzy jest błędne. Obywatel ma na co dzień najczęściej do czynienia z tą właśnie władzą i stąd narzuca mu się skłonność do takiego utożsamiania, do uleganiu takiemu „złudzeniu optycznemu”.

„Silne” i „sprawne” w takim intuicyjnym sensie były wszak i są, abstrakcyjnie rzecz biorąc, niejedne państwa policyjne, autorytarne, przemocą wymuszające posłuch i respekt dla swych działań. Czyż nie cechowała straszna wręcz siła i sprawność państwo hitlerowskie, faszystowskie włoskie czy hiszpańskie, militarystyczne japońskie, stalinowską dyktaturę?

Parafrazując słowa Engelsa – każde państwo jest instytucją, która opanowuje i reguluje sprzeczności interesów i działań grup ludności nim objętej, by nie doprowadzały do paraliżu ich życia przez bezpłodne i chaotyczne walki10. Państwo reguluje za ich przyzwoleniem tak czy inaczej uzyskiwanym, ale – rzecz prosta – sprzeczności nie znosi. Państwo jest silne wówczas, gdy czyni to skutecznie na długą metę. Funkcjonowanie władzy państwowej musi zapewnić rozwój gospodarczy, nie dopuszczać do spadku poziomu życia wielkich grup ludności. Gdy prowadzi do recesji, do degradacji, siła jego pryska, niezależnie od tego, czy jest totalitarne czy demokratyczne, prezydenckie czy parlamentarne.

W sporach o wyższość tego czy innego typu demokracji chodzi jednak nie o silne i sprawne państwo w ogóle, lecz o silną demokrację właśnie, o państwo, które respektuje polityczny pluralizm, prawa człowieka i obywatela, w którym władze są powoływane (i odwoływane) w wyniku wolnych wyborów obywateli. Siła demokracji zależy ostatecznie od tego, jaki program realizują wszystkie władze, w czyim interesie, czy są w stanie opanowywać i regulować społeczne sprzeczności zapewniając wzrost (nawet bardzo nierówny) dobrobytu i bezpieczeństwa obywateli. Gdy tego nie spełniają, stają się bezsilne. Gdy pogłębiają kryzys, obywatele odmawiają im poparcia. Demokracja ma tę potencjalną przewagę nad autorytaryzmami, że narastanie sprzeczności lub sukces w ich „godzeniu” jest sygnalizowany przez swobodne zachowania polityczne i gospodarcze obywateli. Który system – parlamentarny czy prezydencki – jest z tego punktu widzenia sprawniejszy?– oto pytanie. Który zarazem pełniej gwarantuje respektowanie zasad demokracji, zawiera skuteczniejsze mechanizmy ich obrony i utrwalania? I czy w ogóle istnieje uniwersalna odpowiedź na tak postawione pytania?

Konstytucyjne demokracje w krajach tradycyjnie kapitalistycznych

Uogólnienia o wyższości „demokracji prezydenckiej” nie uprawnia faktyczny obraz współczesnych, w tym najbardziej renomowanych, demokracji w krajach kapitalistycznych.

Czyż za słabe, niestabilne państwa uznać możemy w ciągu ostatniego półwiecza takie parlamentarne demokracje jak Wielka Brytania, kraje skandynawskie, Szwajcaria, Belgia, Holandia, Kanada, Japonia, RFN, Włochy, Austria, a po obaleniu faszystowskich rządów, Hiszpania, Portugalia, Grecja? Pięć spośród nich należy do siódemki najbogatszych krajów świata. Pod rządami parlamentarnymi następuje tam wzrost ekonomiczny, są państwami prawa, z wzorowym w światowej skali autorytetem wszystkich trzech władz. Silne i stabilne.

Lecz nie ma w nich żadnej „czwartej władzy”: prezydentów, królów i cesarzy nie powołuje się tam w powszechnych wyborach, pełnią oni funkcje głównie symboliczne, nie mają władczych uprawnień11. Nie ma mowy o tym, by rządy wydawały dekrety z mocą ustawy. W wielu tych krajach bez perturbacji i oporów stosuje się referendum dla rozstrzygania spornych kwestii prawnych.

Powie ktoś: to prawda, wszak nie dokonują „reformy”, są stabilne od dziesięcioleci, nie stoi tam zadanie „przebudowy ustroju”. Jednakże wiele z nich dokonywało właśnie po II wojnie światowej „przebudowy”. W RFN, we Włoszech, Japonii, Austrii, a później w Grecji, Hiszpanii i Portugalii parlamentarne demokracje wyrosły z obalenia autorytarnych, antydemokratycznych reżimów – faszystowskich bądź militarystycznych, które doprowadziły te kraje do kryzysu, do klęski narodowej. Anglię, Belgię, Holandię, Norwegię, Danię bez prezydenckich rządów i powierzania „ustawodawstwa delegowanego” rządom parlamentarnym sprawnie wyprowadzono z głębokiego regresu spowodowanego wojną światową. Czy parlamentarny rząd Churchilla, a później Attliego, był słabszy, mniej sprawny, o mniejszym autorytecie niż prezydenckie rządy? W powojennej historii w części z nich były i są skłócone parlamenty z wielością partii politycznych. Nie sięgały jednak do „prezydentyzmu”. We Włoszech przez kilka dziesięcioleci utrzymywał się nieustający „kryzys polityczny”, zmieniło się kilkadziesiąt parlamentarnych rządów, ale nie przeszkodziło to imponującemu wzrostowi gospodarczemu, który doprowadził Italię do siódemki najbogatszych krajów świata! Dziś, gdy następuje załamanie, gdy naród domaga się „reformy” państwa, żadne demokratyczne siły polityczne i liczący się uczeni konstytucjonaliści nie opowiadają się za wprowadzeniem systemu prezydenckiego12.

A jak wygląda współczesna rzeczywistość „prezydenckich demokracji”? Tutaj jest wręcz regułą, że nie są one ani silne, ani sprawne, ani praworządne, ani wzorem demokratyzmu. „Prezydenckimi demokracjami” są przecież prawie wszystkie państwa Ameryki Łacińskiej z ich notorycznym łamaniem praw człowieka, nędzą mas, przewrotami pałacowymi i wojskowymi, oktrojowanymi przez kolejnych prezydentów konstytucjami, nieustającą korupcją rządów i samych prezydentów. Sprawowanie rządów przez kolejnych prezydentów-autokratów jest nietrwale i pogłębia kryzys. Niekiedy dla ratowania kraju szarpanego nędzą i wojnami zbrojnej opozycji sami prezydenci zmuszeni są inicjować nawroty do demokracji, pluralizmu i wzmocnienia roli parlamentu. Gdy nawet formalnie, z litery konstytucji, ustrój polityczny jest tam „prezydencjalny”, parlamenty są faktycznie bezsilne, dekoracyjne, ich uprawnienia pomijane. Ameryka Łacińska to symbol „prezydenckiej demokracji”. Lecz jest to demokracja typowa dla większości państw zależnego kapitalizmu. Jeśli nawet konstytucyjnie nie jest „prezydencka”, to cechuje ją samowola (nazywana mocną pozycją) rządowej władzy wykonawczej, pozostawanie parlamentu w bezbarwnym tle, taktyczne rządy oligarchii jednej partii itp.

Znamy to z międzywojennej Europy, w tym z Polski. Pod rządami parlamentarnymi marcowej Konstytucji państwo przeżywało częste zmiany rządów, nie było łatwe uformowanie stabilnej większości parlamentarnej. Po zamachu majowym Piłsudskiego wprowadzono rządy autorytarne i „silnego” prezydenta z prawem do dekretów i do rozwiązywania Sejmu. Wybory przestały być wolne i demokratyczne13. Antyparlamentarny reżim Piłsudskiego nie uczynił państwa ani silniejszym, ani bardziej praworządnym, ani nie umocnił jego autorytetu. Kryzys gospodarczy lat 1929-1933 był w Polsce najgłębszy i najdłuższy ze wszystkich krajów Europy. Klęska wrześniowa 1939 roku ujawniła bez reszty tromtadractwo władzy, która z hasłem „silni, zwarci, gotowi” trąbiła o swej potędze, o zdobyciu dla Polski kolonii, uczestniczyła w hitlerowskim rozbiorze Czechosłowacji. Podobnie bezsilne były „prezydenckie demokracje” na Litwie, na Łotwie, w Estonii czy w Finlandii. Wszystkie one były raczej parodią demokracji, nie wnosiły żadnej „przebudowy” czy „reformy” ustroju, chyba że reformą będziemy nazwać petryfikację kapitalizmu zależnego.

Silne i praworządne, o wiekowej demokratycznej tradycji państwa prezydenckie są wyjątkiem. W istocie jest ich bodajże tylko dwa: Francja i USA. „Konstytucjonaliści” w byłych krajach socjalistycznych lubują się w powoływaniu na te wyjątki właśnie. Francja jest traktowana jako wzór i ideał „demokracji prezydencjalnej”. Ustrój USA jest dla prawicowych ideologów i teoretyków prawa ideałem „demokracji prezydenckiej”. Przyjrzyjmy się kolejno aktualnym ustrojom politycznym Francji i USA, faktycznie nie są one bowiem identyczne i różna jest też ich historyczna geneza.

„Prezydencjalizm” we Francji jest tworem nowym. Zastąpił on parlamentarną demokrację, która ukształtowała się po II wojnie światowej i rozpadzie faszystowskiego reżimu Petaina. Czy ustanowiony został z potrzeby „silnego państwa” i przeprowadzenia „reformy ustrojowej”? Jeśli tak, to z potrzeby reformy polegającej na zachowaniu i unowocześnieniu francuskiego kapitalizmu, którego pozycja i istnienie były zagrożone. Idealizując demokratyzm V Republiki bladolewicowi demokraci w byłych krajach socjalistycznych cierpią na zdumiewającą amnezję14. Konstytucja gaullistowska przeforsowana została przez prawicę, w walce z obrońcami demokracji parlamentarnej. Wprowadzała autorytarną władzę de Gaulle‘a. Była narzędziem, którym posłużył się dla oddalenia niebezpieczeństw dla kapitalizmu. Najpierw wyeliminował komunistów z powojennego koalicyjnego rządu. Następnie, dla ratowania kapitalizmu, przeforsował pokojowe wycofanie Francji z kolonii – tym razem wbrew niezdolnej do tego burżuazji (i jej tradycyjnych partii) – i wprowadził silne elementy planowania, interwencjonizmu państwa w gospodarce francuskiej15. Tych właśnie spraw nie można było „załatwić” skutecznie w systemie parlamentarnym.

Czy zagwarantowało to jednak „siłę państwa” na długą metę? Wątpliwe. Dziś stoimy wyraźnie wobec politycznego kryzysu V Republiki. A siła i stabilność państw demokracji parlamentarnej w RFN czy w Japonii, które wyprowadzały te kraje z kryzysu po II wojnie światowej, w żadnym razie nie są mniejsze.

„Prezydencka demokracja” w USA, jeśli usiłować wyprowadzić jej genezę z konieczności „reformy”, „przebudowy ustroju”, wyrosła z dokonanej przed 200 laty burżuazyjnej rewolucji zbrojnej, która obaliła feudalną zależność i proklamowała niepodległość. Konstytucja tej demokracji skonstruowana została dosłownie na monteskiuszowskim wzorcu trójpodziału władz, w którym każda władza wybierana była przez naród. Prezydentowi powierzała sprawowanie jednostkowo całej władzy wykonawczej – na podobieństwo elekcyjnego króla. Zresztą jednoznacznie tylko wykonawczej, bowiem amerykański prezydent nie może wydawać dekretów z mocą ustawy. Może tylko wetować ustawy uchwalone przez parlament, opóźniać ich wejście w życie. Wbrew pozorom, zakres władzy prezydenta USA był niewielki, z wyjątkiem kwestii bezpieczeństwa zewnętrznego. Ograniczała go ogromna samodzielność stanów, które rządziły się różnorodnymi prawami. Toteż Amerykanie nie odczuwali niebezpieczeństw prezydenckiego autorytaryzmu, a przez stulecie świat trafnie wskazywał i uznawał USA jako wzór swobód obywatelskich.

W XX wieku, wraz z postępem gospodarczej integracji Stanów Zjednoczonych, potęgowaniem się jednoczącej roli wielkich korporacji, a następnie ekspansji światowej kapitału USA i rozwoju aparatu militarnego stojącego na jego straży, następował ogromny wzrost zakresu działania i znaczenia władzy federalnej. W systemie prezydenckim, dopasowanym do demokracji milionerów i miliarderów, narastać musiały autorytarne cechy władzy prezydenta. Narastać musiała korupcja wszystkich trzech władz i federalnych, i stanowych, podporządkowanych w istocie sile pieniądza. Toteż USA utraciły imię oazy praw człowieka i wzoru demokratyzmu. Są państwem, w którym wzorcowe, usankcjonowane tradycją instytucje demokracji współżyją z jaskrawymi naruszeniami praw obywatelskich szarego człowieka, a zwłaszcza brutalnie i jaskrawo naruszanymi prawami człowieka w stosunkach zewnętrznych.

Dodajmy jeszcze, że na potwierdzenie przewagi „prezydencjalizmu” nad parlamentaryzmem w „reformowaniu ustroju” z sukcesem i doprowadzaniu do jego stabilizacji pojawia się w byłych krajach socjalistycznych – obok Francji i USA – nieśmiałe powoływanie się na prezydencki reżim Pinocheta w Chile16. Trochę to wstydliwe, lecz w polskiej telewizji umożliwiono bez komentarzy głoszenie tego „demokratce” pani Thatcher. Puszcza się w zapomnienie, że stabilizację osiągnięto tam przez zbrojne obalenie i zamordowanie demokratycznie wybranego prezydenta Allende i zdławienie demokratycznych sił. Faktycznie przywrócono „ład”, to jest zorganizowany przy udziale służb specjalnych USA powrót Ameryki Łacińskiej do „normalności”, powrót władzy amerykańskich monopoli, pozbawiono naród skromnych zdobyczy socjalnych, doprowadzono do spadku płac i dochodów ludzi pracy.

Wniosek z tego przeglądu może być tylko jeden: nie ma w krajach kapitalizmu empirycznie potwierdzanej przewagi „demokracji prezydenckiej” nad parlamentarną w gwarantowaniu siły i stabilności państwa – niezależnie od tego czy dokonuje ono „reformy”, czy nie. I jedna, i druga demokracja – bywało – wyrastała z kryzysu i zeń wyprowadzała, i jedna i druga – bywało – doprowadzała do kryzysu. Prezydenckie niosą groźbę przerastania w autorytaryzm, odchodzenia od demokracji. Gdy groźba ta staje się rzeczywistością, przywrócenie demokracji wymuszane bywa z reguły przez dokonywane pokojowo lub zbrojnie powroty do parlamentaryzmu. Ogłaszanie na gruncie „prostego uogólnienia empirycznego” historycznej wyższości, większej sprawności systemu prezydenckiego, gwarantowania przezeń stabilności państwa, jest bezpodstawne i stanowi ex ante przyjęte ideologiczne założenie, dla ilustracji którego dobiera się wygodne przykłady, dowolnie je interpretując.

Czy „demokracje prezydenckie” w byłych krajach socjalistycznych gwarantują siłę i sprawność państwa?

W państwach, w których nastąpił krach „realnego socjalizmu”, prawie wszędzie szerzy się epidemia „prezydenckiej demokracji”. Tutaj więc, w przeciwieństwie do starego świata kapitalizmu, pozory uprawnienia uzyskuje „proste uogólnienie empiryczne”, iż „demokracja prezydencka” lepiej pasuje do utrwalania i rozwijania demokracji w epoce „reformy”.

Na różne sposoby prezydenci uzyskują szerokie – konstytucyjne i pozakonstytucyjne – uprawnienia władzy wykonawczej, ingerowania w procesy legislacyjne, prawa powoływania rządów lub istotnego wpływu na ich skład – na niekorzyść parlamentów. A jeśli tak się nie zdarza, to wówczas występują zjawiska kształtowania się „przewagi” egzekutywy nad legislatywą, pojawiają się rządy pozaparlamentarne, które w konfliktach z parlamentami zwycięsko uzyskują szeroki zakres uprawnień do wydawania dekretów. System prezydencki jest utrwaleniem i sankcją konstytucyjną tej przewagi egzekutywy i ograniczeń uprawnień władzy przedstawicielskiej.

Wszak to co rzeczywiste niekoniecznie jest racjonalne i nowoczesne. Trzeba zobaczyć, czy procesy stanowienia „prezydenckiej demokracji” prowadzą faktycznie do kształtowania się państwowej władzy silnej, sprawnej, praworządnej, do umacniania demokracji i jej pogłębiania?

Zwracaliśmy już uwagę na to, że zalążki owej tendencji wystąpiły w schyłkowym okresie realnego socjalizmu. Do konstytucji wprowadzano „silnych prezydentów”, którymi zostawali z reguły pierwsi sekretarze KC partii marksistowsko-leninowskich. Byli powoływani formalnie przez parlamenty, jeszcze nie w powszechnych wyborach. Najwcześniej wystąpiło to w krajach, które podjęły próbę prowadzenia samodzielnej polityki, wyrwania się z zależności od ZSRR – w Jugosławii, Rumunii i Korei. Później ta tendencja związała się z nurtem „reformatorów” w partiach komunistycznych, z realizacją programów demokratyzacji ustroju politycznego, tolerowania, a następnie legalizowania politycznej opozycji. Stanowiło to logiczną konsekwencję prowadzonego pod hasłami demokratyzacji wzmacniania rządowej, centralistycznej władzy wykonawczej, ograniczania samorządu terytorialnego.

Twierdzić jednoznacznie, że te reformy ustroju konstytucyjnego niosły ze sobą umacnianie demokracji i praworządności, to karkołomna teza. W Rumunii, Korei Północnej wyraźnie nie, a nawet wręcz przeciwnie. W wypadku posunięć „reformatorów” – rzeczywiście służyły ograniczonej demokratyzacji i umacnianiu praworządności bez pluralizmu, w ramach i wewnątrz monopartyjnego systemu, służyły doprowadzaniu do zgodności między literą konstytucji i ustaw a praktyką ich realizacji. Kazus Jugosławii sytuuje się „pośrodku”.

Co się tyczy umocnienia siły i sprawności państwa, sprawa przedstawia się bardziej jednoznacznie. Owe reformy stanowiły raczej symptom jego zwiększającej się słabości, narastania kryzysu ustroju, potęgującej się alienacji pierwotnie rewolucyjnej władzy ludu, alienacji państwowej i partyjnej „nomenklatury”, która szukała prawnego zakotwiczenia swych rządów w warunkach malejącego oparcia społecznego, postępującego rozkładu partii komunistycznych i biurokratyzacji ich aparatu.

Po dojściu do władzy demokratyczna opozycja przejęła pałeczkę od komunistycznych „reformatorów”, odstąpiła od parlamentarnej demokracji, stała się rzecznikiem prezydenckiej. Ustanawiała (najczęściej z poparciem byłych komunistycznych „reformatorów”) prezydentów powoływanych w powszechnych wyborach o szerokich prerogatywach władzy wykonawczej, ale i ustawodawczej. W Rosji wprowadzano na szczeblu lokalnym powoływanie w drodze wyborów powszechnych szefów samorządowej władzy wykonawczej, a następnie namiestników rządowych i pełnomocników prezydenckich obok samorządu lokalnego.

To parlamenty wyłonione w powszechnych i wolnych wyborach przyjmowały taki porządek konstytucyjny i udzielały w jego ramach prezydentom i rządom pełnomocnictw, cedując na nich swe kompetencje. Parlamenty natychmiast wchodziły w konflikt z prezydentami, którzy bezkarnie lawirując i wykrętnie interpretując swe uprawnienia, rozszerzają je nieustająco. Pod wodzą prezydentów forsowana jest rabunkowa „prywatyzacja” uspołecznionej własności. Pod ich wodzą prowadzona jest „dekomunizacja”. Tacy prezydenci i ich rządowi mianowańcy ogłaszają się i są ogłaszani przez własny dwór polityków i ideologów za gwarantów demokracji, przy wtórze tym ocenom rządów renomowanych demokracji Zachodu i poparciu politycznym z ich strony, a parlamenty traktowane jako przeszkoda na drodze jej umacniania, uznawane za zdominowane przez komunistów i faszystów.

Taka jest rzeczywistość owej „prezydenckiej demokracji”, głoszonej i wprowadzanej pod hasłem siły i sprawności państwa, niedołęstwa parlamentaryzmu (a według Jelcyna wręcz jego radzieckiego charakteru), który nie potrafi wykorzenić „komunizmu”. Jednakże w miarę upływu czasu charyzma tych prezydentów wyraźnie upada, równie szybko jak autorytet bezradnych i skłóconych parlamentów. A rządy prezydentów prowadzą do spadku siły i autorytetu państwa. Coraz częściej łamią oni praworządność, coraz bardziej otwarcie głoszą, iż tych czy innych ustaw, a nawet konstytucyjnych przepisów nie będą respektować.

Powtarzalność procesu ustanawiania „prezydenckich demokracji” w toku restytucji demokracji w byłych krajach socjalistycznych znajduje niemal bezwyjątkowe potwierdzenie empiryczne. Jednakże nie przynosi to umocnienia demokracji i nie świadczy o jej wyższości, lecz przeciwnie – o jej zagrożeniu, o jej przerastaniu w autorytaryzm. Jak prywatyzacja, prezentowana jako panaceum na przełamanie regresu gospodarki, na zahamowanie klęski bezrobocia i spadku stopy życiowej milionów ludzi pracy miast i wsi, prowadzi w miarę postępów do pogłębiania recesji i rozkładu ekonomiki, tak prezydenckie rządy pogłębiają polityczny rozkład, niosą dalszy upadek autorytetu państwa, a nie wzmożenie jego sprawności i siły.

Jarosław Ładosz

Przypisy:

1 W Rumunii Nicolae Ceauşescu objął wprowadzony w 1974 roku urząd prezydenta SRR, a po przewrocie urząd ten objął Ion Iliescu w drodze powszechnych i wolnych wyborów. Michaił Gorbaczow zainicjował wprowadzenie urzędu prezydenta ZSRR legalną procedurą i został nań powołany, Borys Jelcyn objął ten urząd już z powszechnych wyborów. W Polsce urząd prezydenta przeforsowała „strona koalicyjno-rządowa” w porozumieniach Okrągłego Stołu. „Kontraktowy parlament” powołał nań Wojciecha Jaruzelskiego. Wałęsa natomiast objął ten urząd już z powszechnych wyborów.

2 W Polsce w protokołach „Okrągłego Stołu” opozycja optowała za „demokratycznym trybem powoływania wszystkich przedstawicielskich organów władzy państwowej tak, by o tym, kto sprawować będzie władzę rzeczywiście decydowali wyborcy”.

3 W Polsce, w kampanii wyborczej do Sejmu w 1993 r. przywódca Porozumienia Centrum, Jarosław Kaczyński opowiadał się za prezydenckim systemem demokracji, za rozszerzeniem konstytucyjnych uprawnień prezydenta, niezależnie od tego, że gwałtownie atakował konkretnego prezydenta – Lecha Wałęsę, odsądzając go od czci i wiary. Jeszcze skrajniej – linia Unii Polityki Realnej.

4 Za rządami parlamentarnymi, „systemem gabinetowo-parlamentarnym” w Polsce opowiada się najwyraźniej Unia Pracy (Wojciech Lamentowicz w telewizji, w kampanii wyborczej 10.9.1993 wprost poparł demokrację parlamentarną, a nie prezydencką, bez powszechnych wyborów prezydenta). Mniej konsekwentne było SdRP, w Rosji – Rusłan Chasbułatow, łączył rządy parlamentu z aprobowaniem urzędu prezydenta z wyborów powszechnych w roli prezydenta-arbitra. SdRP poparła „uniwersytecki” projekt konstytucji, w którym urzędowi prezydenta dawano prerogatywy szersze niż w uchwalonej później Małej Konstytucji, za którą jej klub głosował. PSL-owiec, marszałek Sejmu, Mikołaj Kozakiewicz deklarował w wywiadzie udzielonym „Trybunie”, że Sejm ma za dużo władzy. W Rosji jedynie w programie nielegalnej KPZR sprawa została postawiona konsekwentnie: „Uznając, że rady deputowanych ludowych są najbardziej demokratyczną i efektywną formą władzy państwowej, KPZR będzie przeciwdziałać wszelkim próbom likwidacji rad czy ograniczania ich uprawnień. Komuniści są przeciwni potęgowaniu władzy jednostki i będą walczyć o usunięcie państwowych stanowisk i struktur niepodległych kontroli rad (prezydentów i ich przedstawicieli, merów i merostw, prefektów i prefektur)” – głosił opublikowany przez nią we wrześniu 1992 roku projekt programu. („Prawda” nr 119.). Ale to partia pozaparlamentarnej lewicy.

5 Por. Charles Louis Montesquieu, O duchu praw, przeł. T. Boy-Żeleński, t. I, Warszawa 1957, s. 233-244.

6 Por. Józef Stalin, O projekcie Konstytucji Związku SRR. Referat na Nadzwyczajnym VIII Wszechzwiązkowym Zjeździe Rad ,25 listopada 1936 r., [w:] J. Stalin, Zagadnienia leninizmu, Warszawa 1954, s. 699-733.

7 Fryderyk Engels, Czcigodnemu Giovanniemu Bovio w odpowiedzi, [w:] K. Marks, F. Engels, Dzieła, MED, t. 22, Warszawa 1971, s. 336 – podkr. J.Ł.

8 Fryderyk Engels, Przyczynek do krytyki projektu programu socjaldemokratycznego z 1891 roku, [w:] K. Marks, F. Engels, Dzieła, MED, t. 22, dz. cyt., s. 283, 282.

9 Chociaż zachowało się tu mocniej pierwotne zespolenie funkcji „uchwałodawczych” i wykonawczych rad. W szczególności organem wykonawczym rady było jej prezydium. Choć nie było to wyraźnie sformułowane w konstytucjach, rada powoływała je wyłącznie z grona swoich deputowanych (radnych). Prezydium łączyło funkcję organu wykonawczego rady i prowadzenia obrad rady.

10 Por. Fryderyk Engels, Pochodzeniu rodziny, własności prywatnej i państwa. W związku z badaniami Lewisa H. Morgana, [w:] K. Marks, F. Engels, Dzieła, MED, t. 21, Warszawa 1969, s. 185-187.

11 Jak angielski król: panują, ale nie rządzą. Nikomu też nie przychodzi na myśl powoływanie w bezpośrednich wyborach powszechnych na te symboliczne funkcje, właśnie ze względu na ich charakter.

12 W 1992 roku komisja włoskiego Zgromadzenia Narodowego powołana do przygotowania „reformy” odrzuciła zdecydowanie koncepcję wybierania prezydenta i rządu (bo i takie pomysły roją się niektórym) w bezpośrednich wyborach powszechnych, którą lansowała faszyzująca partia republikańską, lecz była kompletnie izolowana.

13 W tej sytuacji „silny prezydent” nie był powoływany w wyborach powszechnych, lecz przez Zgromadzenie Narodowe złożone z posłusznych posłów i mianowanych senatorów.

14 Powołajmy się na ocenę wiarygodnego świadka – Juliana Hochfelda. W 1944 roku w liście wysłanym z Londynu do Haliny Malinowskiej, działaczki emigracyjnej PPS pisał, że we Francji układ sił społecznych jest taki, jak w Rosji między lutym a październikiem 1917 roku; że komuniści są tam górą, jednak obecność wojsk amerykańskich i fakt, że de Gaulle nie jest takim durniem jak Kiereński, uniemożliwi im zdobycie władzy. Ta ocena cytowana jest w jej wspomnieniach o Hochfeldzie, zamieszczonych w Demokracja i socjalizm. Księga pamiątkowa poświęcona pamięci Juliana Hochfelda, Wrocław 1992, s. 196.

15 Roosevelt scharakteryzował swą politykę w okresie wielkiego kryzysu w USA słowami: musiałem ograniczać kapitalizm, aby go uratować. Taką rolę spełniała we Francji polityka de Gaulle’a.

16 Wyrażanie czci dla gen. Pinocheta w kręgach polityków „liberalno-konserwatywnych, a nawet liberalno-demokratycznych” niepokoi Karola Modzelewskiego. Por. K. Modzelewski, Dokąd od komunizmu?, Warszawa 1993, s. 56.


O Piotr Strębski

Ur. w 1983 r., absolwent Instytutu Filozofii Uniwersytetu Warszawskiego. Z zawodu nauczyciel filozofii i etyki oraz agent obsługi naziemnej w przemyśle lotniczym; w wolnych chwilach: wydawca, archiwista, tłumacz, miłośnik i propagator wolnego oprogramowania (Linux).

Dodaj komentarz

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.